INTRODUÇÃO

Considerando o clima de desmotivação que tem permeado as atividades do Controlador de Arrecadação Municipal no desempenho das atribuições que lhe são conferidas por lei;

Considerando as alegações de utilização inadequada e desestimuladora da mão-de- obra altamente especializada e experiente representada pelo Controlador de Arrecadação Municipal na Secretaria Municipal de Fazenda;

Considerando o esvaziamento da categoria funcional de Controlador de Arrecadação Municipal em decorrência do volume de aposentadorias provocadas, mais recentemente, pelas mudanças então em discussão  em relação à legislação de Previdência;

Considerando, ainda, a não reposição dos servidores por outros, já que não têm sido realizados concursos públicos pela Administração, para  a categoria, desde sua criação; e   

À procura de resgatar a imagem da categoria funcional de Controlador de Arrecadação Municipal a Associação de Controladores de Arrecadação Municipal - ACAM, que conjuga os profissionais que compõem essa classe, vem à presença de V.S.ª pedir vênia para expor o que tem ocorrido com os ocupantes desse cargo em sua atuação na Secretaria Municipal de Fazenda do Município do Rio de Janeiro.

A categoria funcional de Controlador de Arrecadação Municipal foi criada, no Município do Rio de Janeiro, pela Lei nº 673, de 05/12/84. A categoria funcional de Fiscal de Rendas foi estruturada pela Lei nº676, de 06/12/84. Ambas as categorias têm as funções bem definidas na Lei nº 722, de 12/07/85 e no Decreto nº 3.410, de 11/02/82, respectivamente, a serem exercidas, internamente, pelo Controlador, e externamente, pelo Fiscal, não fazendo supor, nem de longe,  o que viria a ocorrer, com o passar do tempo, ou seja, a invasão do campo de ação do Controlador pelo Fiscal de Rendas que não deixou de exercer, entretanto, a atribuição de fiscalização inerente a seu cargo. 

Por serem as atribuições de Controlador de Arrecadação Municipal e de Fiscal de Rendas complementares no exercício das atividades ligadas à tributação procuraremos estabelecer entre elas uma relação, para o que as transcrevemos das leis acima citadas, em colunas paralelas:

Ao confrontar as atribuições dos dois cargos parece-nos que há equivalência em apenas uma delas, extraída do rol das atividades sob a responsabilidade de cada um deles – a 17ª da coluna de Controlador de Arrecadação Municipal e a 10ª da coluna de Fiscal de Rendas. Mesmo assim, essa atribuição do Controlador parece ter cunho mais nobre, já que não se restringe a prestar esclarecimentos fiscais, mas a orientar os contribuintes sobre assuntos de natureza econômico-fiscal.

Parece-nos, portanto, não haver dúvida quanto ao fato de que as atribuições de Controlador de Arrecadação Municipal são mais abrangentes, mais profundas, mais complexas, precedem as atribuições do Fiscal, implicando, necessariamente, mais conhecimento, pesquisa, bom-senso, discernimento, embasamento, enfim, melhor preparação e experiência, o que nos leva a fazer aqui o primeiro questionamento: por que o Fiscal de Rendas está assumindo as atribuições do Controlador de Arrecadação Municipal, mesmo correndo o risco de incorrer em desvio de função, procedimento ilegal nos termos do art. 37, II da Constituição Federal, do art. 190 da Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro e do § 3º do art. 3º do Estatuto dos Funcionários Públicos do Poder Executivo do Município do Rio de Janeiro (Lei nº 94, de 14/03/79) que dizem,  respectivamente:

 “... a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.”

“ É vedado o desvio de função, assim entendido o exercício de cargo ou emprego estranho àquele ocupado pelo servidor. Constitui falta grave do servidor responsável por órgão de qualquer hierarquia a  permissão de desvio de função por servidor sob sua subordinação ou sua tolerância.”

“É vedado atribuir ao funcionário funções diversas das próprias de seu cargo, como  tais definidas em lei ou regulamento, ressalvados os casos de readaptação médica.”

A complexidade, a diversidade e o volume do trabalho destinado, por lei, ao Controlador parecem ter influenciado o legislador quando do estabelecimento do número de vagas para essa categoria.

O Anexo I da Lei Municipal nº 673 estabeleceu, para a categoria funcional de Controlador de Arrecadação Municipal, os seguintes quantitativos de cargos que perfaziam um total de 410 (quatrocentas e dez) vagas distribuídas em Classe Especial (100); Classe B (140); e Classe A (170), a serem ocupadas, por transposição, pelo então Oficial de Fazenda.

Ao estruturar a categoria funcional de Fiscal de Rendas, entretanto,  a Lei Municipal n° 676 fixou em apenas 187 (cento e oitenta e sete) o número  de cargos criados.

O enquadramento de Oficial de Fazenda na categoria funcional de Controlador de Arrecadação Municipal, criada e nomeada por analogia com a mesma categoria funcional em nível federal, ocorreu de acordo com as condições estabelecidas na Lei Municipal nº 95, de 14/03/79, que dispunha sobre o Plano de Classificação de Cargos do Poder Executivo do Município do Rio de Janeiro, e que, em seu Anexo III, parte integrante da Lei, apresentava a Caracterização e Condições do Quadro Permanente, cujos itens 2 e 4 são transcritos a seguir por fixarem as condições que deveriam nortear o legislador ao estabelecer o número de vagas para cada cargo:

2    “ A análise organizacional, o interesse e a conveniência da Administração, observados critérios legais e seletivos, determinarão as transposições e as transferências para o Quadro Permanente.

4     “ As classes estruturadas para cada categoria funcional terão seus contingentes de cargos definidos em função das necessidades do Município.” (grifos nossos)

A figura do Controlador é mencionada, a seguir, na Lei Municipal nº 722/85 que cria o Grupo Fazendário do Município do Rio de Janeiro integrado, também, pelas categorias funcionais de Técnico de Fazenda, Contador, Técnico de Contabilidade e Agente de Fazenda e confirma, no Anexo I, suas atribuições como responsável pela execução fazendária de nível superior.

A ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA

A Administração Tributária responde pelo conjunto das ações indispensáveis ao ingresso, nos cofres municipais, do produto da arrecadação dos tributos e dos acréscimos pecuniários, e pela fiscalização  dos contribuintes faltosos. Sua função mais importante é constituir os créditos originários de todos os tributos, o que recebe o nome de lançamento e corresponde à atribuição nº 10 do Controlador de Arrecadação Municipal.

A origem e o fluxo dessas fontes da receita impõem, portanto, ao Município, a necessidade de utilizar os instrumentos tributários mais adequados, permitidos pelo sistema institucional vigente, para minimizar a dependência financeira das transferências constitucionais.

Considerando-se as especificidades dos procedimentos próprios de cada categoria funcional, aspecto respeitado na divisão do trabalho por cargos com atribuições diferentes, cuidadosamente definidas, verifica-se que os mesmos desenvolvem suas atividades em dois ambientes distintos: na repartição e no campo, ou seja, interna e externamente.

Os trabalhos na repartição compreendem:

- coordenação - atividades permanentes que correspondem à supervisão administrativa, controle e avaliação de todas as demais atividades e é, em última instância, responsável pela qualidade do cadastramento;

- operacionalização – atividade a  cargo de vários membros da equipe tributária, segundo instruções do Coordenador, de preparação, entrega e recebimento de todo o material de trabalho de campo e execução de todos os controles operacionais;

- conferência - exame de cada documento, especialmente os produzidos pelas equipes de campo, para verificar se todos os quesitos foram respondidos e se não há incompatibilidade entre eles.

Os trabalhos de campo compreendem:

- varredura da malha urbana – que, em princípio, visa complementar as informações disponíveis, inclusive as obtidas através de fontes institucionais, especialmente as produzidas pelo órgão da Prefeitura encarregado da concessão do “habite-se”;

- ações das equipes junto às fontes institucionais – que visam buscar as informações na forma determinada nas intimações respectivas mas, sobretudo, verificar seu fiel cumprimento, com a conseqüente punição dos infratores, segundo um esquema de fiscalização predeterminado.

O elenco tributário do Município engloba vários tributos cuja administração exige a execução de diversos procedimentos coordenados, supervisionados, controlados e avaliados por pessoas especialmente capacitadas.

A Constituição atual, entre todas as outras de nossa história e, quiçá, do mundo moderno, talvez seja a que concede aos governos locais maior grau de autonomia política, administrativa, financeira e patrimonial.

O inciso III do art. 30 da Constituição Federal lhes atribui autoridade para “instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei”.

A faculdade, insubstituível e indelegável, para instituir e arrecadar tributos de sua competência e o direito de participar do produto da arrecadação de alguns impostos dos Estados e da União constituem o cerne da autonomia municipal, institucionalizada na existência de um ente – pessoa jurídica de direito interno – com funções específicas e dotado da capacidade de legislar e exigir contribuições pecuniárias das pessoas submetidas à sua autoridade.

A listagem das competências do Município, no referido artigo, indica a gama de atividades a serem executadas em prol de sua comunidade. Ao mesmo tempo que atribui encargos, dota o Município de fontes de receita que visam consolidar a autonomia financeira e reconhecer sua importância como um dos agentes insubstituíveis do desenvolvimento sócio-econômico do país.

Cabe aos agentes políticos do Município, integrantes dos poderes Executivo e Legislativo, definir os projetos e as atividades a serem realizados em consonância com as fontes de financiamento disponíveis, formalizando e materializando, na lei orçamentária anual, a política fiscal a ser implementada.

Embora o ingresso das transferências seja institucionalizado e automatizado, foge do campo de ação dos governos locais a administração dos impostos de cuja arrecadação participam. Assim, decisões dos governos da União e do Estado concedendo isenções e outras  formas de renúncia fiscal podem abalar seriamente o fluxo e a significação financeira dessas fontes.

O mais importante documento legal usado pela Administração Tributária é o Código Tributário Nacional, que definiu o Imposto sobre Circulação de Mercadorias - ICM e introduziu profundas modificações nos tributos de competência estadual e municipal, notadamente ao alterar a base de cálculo do Imposto Predial e Territorial Urbano - IPTU, de valor locativo para valor venal.

Entre as fontes de receita do Município destacam-se, basicamente, pela regularidade de seus fluxos e pela significação financeira, provenientes da participação automática no produto da arrecadação dos impostos de competência do Estado e da União e da capacidade de instituir e arrecadar tributos de sua competência, os impostos predial e territorial urbano – IPTU; sobre serviços de qualquer natureza – ISS e sobre transmissão inter-vivos de bens imóveis – ITBI.

O IPTU, cuja operacionalização deve ocorrer no âmbito da unidade funcional incumbida da gestão dos tributos imobiliários, se inclui, seguramente, entre os mais antigos tributos do mundo ocidental, talvez pela visibilidade da matéria tributável (o bem imóvel) e, conseqüentemente, pela capacidade econômico-financeira do contribuinte (seu proprietário ou possuidor, a qualquer título).

Além do IPTU, do ISS e do ITBI são competência do Município todas as TSU - taxas de serviços urbanos que, direta ou indiretamente, estão relacionados com os imóveis.

Para lançar o IPTU, um dos impostos de maior tradição no país e na competência tributária dos Municípios, a Administração Tributária deve gerenciar um sistema do qual resulte o valor venal (por disposição expressa do Código Tributário Nacional) de cada uma das unidades imobiliárias sujeitas a esse imposto. Essa, sem dúvida, se inclui entre as tarefas de maior complexidade da Administração Tributária, quer sob o aspecto técnico, em função da própria conceituação de valor e, especificamente, de valor venal, quer sob o aspecto político, pois de sua fixação depende o montante a ser  cobrado de cada contribuinte e, portanto, a parcela de recursos financeiros originada dessa fonte para custear a atividade governamental.

As características do IPTU e das TSU e os procedimentos necessários ao seu lançamento, bem como a delimitação da área de incidência  do IPTU são suficientes para que se considere imprescindível a existência de um banco de informações específicas relativas aos aspectos jurídicos e físicos de cada uma das propriedades imobiliárias localizadas na zona urbana do Município, sob pena de se ver reduzida sua arrecadação tributária ou de se cometer flagrante injustiça tributária sobre o conjunto de contribuintes.

Esse elenco de informações convenientemente identificadas em função de sua finalidade e sistematicamente registradas é chamado de Cadastro Imobiliário Tributário que deve ser completo – com todas as propriedades existentes no território do Município sujeitas ao IPTU, anotadas e atualizadas juntamente com todas as características que identificam seus aspectos jurídicos e físicos.

As atividades inerentes e complementares a cada espécie de lançamento necessitam  de uma unidade funcional para geri-las, no contexto da máquina administrativa, cabendo ao Poder Executivo envidar todos os esforços para torná-la eficiente e eficaz, porquanto seu exercício é bastante complexo, já que envolve aspectos legais, administrativos, econômicos e sociais.

A constituição do crédito tributário do IPTU e das TSU ocorre anualmente, através de lançamento direto ou de ofício, fazendo recair sobre o órgão de Administração Tributária a incumbência de calcular o valor devido por todos os seus contribuintes, notificá-los e controlar os pagamentos respectivos.

O ITBI é gerado por ocasião das transações imobiliárias, que se dão quando as partes envolvidas decidem efetivar o negócio, ocorrência totalmente aleatória quanto a datas, localização, tipo de imóvel transacionado, etc., razão pela qual os órgãos tributários municipais devem estar aparelhados  para, em tempo hábil, verificar se o valor declarado da transação corresponde ao do mercado e, caso contrário, proceder à avaliação do imóvel e definir o valor do imposto  a ser pago.

O lançamento do ITBI, por ser ocasional, deve ser enquadrado nas regras que disciplinam o lançamento por declaração, segundo as quais  cabe ao órgão tributário decidir quanto ao valor sobre o qual deverá ser calculado o imposto, em função dos elementos de apuração de sua base de cálculo.

A constituição do crédito tributário dá-se através do lançamento, que apresenta as seguintes características:

        é privativo do órgão tributário;

        é vinculado ás disposições constitucionais e legais;

        sua efetivação é obrigatória.

A realização dos procedimentos indispensáveis à constituição do crédito tributário depende da aplicação de recursos humanos, tecnológicos e metodológicos direcionáveis segundo a espécie tributária a ser lançada e a quantidade de lançamentos.

Esses recursos são indispensáveis para manter um banco de dados com informações sobre pessoas, bens e atividades, com base no qual se possa proceder à apuração de valores, fiscalizar o procedimento de determinadas pessoas físicas ou jurídicas, efetuar cobranças, aplicar penalidades, etc.

Cabe, então, ao órgão tributário:

a)      verificar a ocorrência do fato gerador;

b)     determinar a matéria tributável (base de cálculo);

c)     calcular o montante do tributo;

d)     identificar e notificar o contribuinte;

e)     administrar o crédito tributário;

f)      aplicar penalidades, se for o caso.

Apesar de terem os créditos tributários origens diferentes, sobre eles se exerce um único controle, o que exige e permite uma maior especialização na sua administração e uma atuação mais ampla sobre os devedores, já que ela se fará independentemente da origem do crédito.

O bom desempenho dessa função vai depender da existência de uma base de registros de devedores que armazene todas as informações necessárias à realização das atividades de rotina e, complementarmente, permita a extração de dados que sirvam para a sua gerência.

A gestão tributária constitui uma ação permanente para atender à dimensão temporal dos tributos, também permanentes, razão pela qual a Administração deve preparar-se para a realização sistemática e constante da atividade.

No que respeita à capacitação e ao comportamento das chefias e demais servidores envolvidos na execução das tarefas necessárias à gestão do crédito tributário, pressupõe-se que tais postos estejam ocupados por servidores motivados que, em função do conhecimento que possuem sobre as questões técnicas, orientem seus esforços no sentido do êxito de suas ações.

Os frutos de uma administração tributária eficiente e eficaz traduzem-se em benefícios para toda a coletividade, permitindo a aproximação entre gastos efetivos e gastos potenciais e podem e devem ser utilizados como fator de valorização dos governos municipais, estabelecida a correspondência entre os recursos arrecadados via tributação e as realizações que resultam tanto em obras quanto em prestação de serviços.

A manutenção de um esquema rigoroso de controle da arrecadação é primordial para conservar os contribuintes faltosos sob permanente vigilância a fim de diminuir os índices de inadimplência. Uma das ações mais efetivas com esse objetivo é a inscrição e cobrança da Dívida Ativa Tributária, mediante a gerência do banco de dados com informações caracterizadoras dos atributos físicos e da propriedade dos imóveis sujeitos aos tributos imobiliários (IPTU, ITBI e Taxas dos Serviços Urbanos); o conhecimento e avaliação da vida fiscal de empresas e profissionais estabelecidos no Município, especialmente os prestadores de serviços, sujeitos ao ISS e à taxa de localização; e a administração do crédito tributário correspondente a esses tributos.

O Código Tributário Nacional, instituído pela Lei n° 5.172, de 25/10/66, estabelece as normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, aos Estados e aos Municípios definindo, em seus artigos 32 a 34, os princípios básicos do IPTU, obrigatórios para todos os Municípios.

O Município  do Rio de Janeiro, com uma área de 1.255 km²   e 86 km de costa abrigava, segundo dados censitários de 1995, 5,6 milhões de habitantes, representando cerca de 42% da população do Estado e perto de 4% da população brasileira.

A economia da cidade que, originalmente, tinha por base o comércio exterior recebeu, com o correr do tempo, investimentos públicos e industriais que estimularam a modernização de sua infra-estrutura e criaram um mercado consumidor interno bastante expressivo, o que incentivou também o setor de serviços, especialmente o de finanças, comunicação e turismo.

Muitas das principais empresas do setor privado brasileiro têm escritórios na cidade, o que também acontece em relação à sede de importantes estatais brasileiras. A população do Município do Rio de Janeiro é considerada uma das profissionalmente mais qualificadas do país.

O Poder Executivo Municipal, representado pelo Prefeito, é constituído por 14 secretarias municipais, dentre as quais a Secretaria Municipal de Fazenda, na qual estão lotados cerca de 2.000 dos 100.000 servidores públicos da Administração Direta e Indireta do Rio de Janeiro.

Os servidores inativos do Município somavam, em 1996, 41.524.

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* Dados extraídos do Relatório do PROMAT.

As empresas do setor público presentes na cidade também têm participação significativa no mundo dos negócios.

A receita do Município provém de duas fontes principais: impostos e taxas municipais e transferências dos Governos Federal e Estadual.

Até 1996 era o seguinte o quadro geral das receitas do Município.

O Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), cuja base é o valor estimado da propriedade teve sua arrecadação aumentada, a partir de 1995, com a desaceleração da inflação. 

A partir de 1996 o IPTU foi indexado a uma unidade fiscal determinada pelo Governo Federal, época em que a Prefeitura deu início a um projeto de revisão e atualização dos cadastros das propriedades, começando com a revisão de terrenos e construções o que, pelos cálculos da Secretaria Municipal de Fazenda, deverá elevar a arrecadação em 20% (vinte por cento).

Os valores do ISS variam de 0,5% a 10%, ficando, a maioria deles, em 5%. O ITBI é cobrado com base em 2% do preço da transação, muitas vezes subestimado pelos vendedores.

O Município do Rio de Janeiro desenvolve, na área fazendária,  atividades com peculiaridades próprias de competência da Secretaria Municipal de Fazenda, setor dos mais importantes no contexto da Administração Municipal em face de sua natureza geradora de recursos financeiros.

À Secretaria Municipal de Fazenda cabe, por competência, coordenar e controlar a Administração Tributária, Fiscal e Financeira do Município do Rio de Janeiro. Para executar as competências que lhes são pertinentes a Secretaria é composta de órgãos que atuam, direta e indiretamente, na arrecadação municipal, e órgãos de atividades meio, que dão suporte técnico-administrativo para a realização de suas finalidades.

No contexto organizacional vigente a Secretaria conta com muitos órgãos responsáveis pela administração financeira da Prefeitura, pela gerência do orçamento municipal e dos bens imóveis de propriedade do Município, pela coordenação dos tributos municipais e pelo suporte a essas atividades, pela informatização do sistema tributário, pelo acompanhamento dos recursos repassados pelos Governos Federal e Estadual e pelo julgamento dos recursos administrativos interpostos nessas áreas, além da alimentação do cadastro de atividades econômicas.

A Administração Tributária do Município conta com um quadro de pessoal específico e diversificado em decorrência das características  de suas atividades de arrecadação e fiscalização, e da execução de atividades técnicas e de apoio administrativo às diretamente direcionadas para o Fisco.

Com um quadro de cerca de 2.000 funcionários é comum, na Secretaria Municipal de Fazenda, a alegação de insuficiência de pessoal por parte das chefias, ocupadas, de modo geral, por Fiscal de Rendas. É crescente, também, o contingente de servidores que se aposentam a cada dia.

Constatou a equipe que formulou o documento PROMAT - RIO que é preciso aumentar a produtividade, adequar métodos, rotinas e procedimentos de trabalho aumentando “a motivação que resulta no exercício de atividades e tarefas coerentes com a capacitação dos quadros.” Só então se poderá ter a correta dimensão da necessidade de pessoal. Mais que isso, do tipo de profissional necessário.

Existe hoje um acervo de cerca de 22.000 processos administrativos referentes ao IPTU pendentes de solução, número esse contestado pelos Controladores que alegam serem cerca de 66.000.

Essa atividade parece que imobiliza, indevidamente - já que a função do Fiscal é fiscalizar - um elevado contingente de Fiscais de Rendas, emperrando o desenvolvimento das atividades que lhes são próprias, e que podem contribuir diretamente para o implemento da arrecadação. A própria cobrança de multa e mora sobre os débitos fica paralisada, porque elas não são calculadas enquanto o processo aguarda instrução.

O atendimento ao contribuinte é realizado pelas duas categorias funcionais: o Controlador, orientando-o sobre legislação tributária e o Fiscal de Rendas, esclarecendo-o quanto às decisões do órgão tributário,  mas o contribuinte é freqüentemente atendido por servidores despreparados para a função, seja no que concerne ao relacionamento interpessoal, como também aos detalhes do serviço, que são  mal ou parcialmente informados.

O acervo da legislação tributária municipal encontra-se geograficamente descentralizado, dificultando seu acesso pelas próprias autoridades fazendárias e aumentando o tempo gasto na solução dos processos.

A Secretaria Municipal de Fazenda não tem uma biblioteca jurídica voltada para as questões tributárias, o que obriga o servidor a utilizar a de outras entidades para pesquisar aumentando, assim,  o desperdício de tempo com deslocamentos.

O Cadastro Imobiliário precisa conter novos elementos que permitam o cálculo de valor venal de forma mais acurada, o que poderia ser feito pelo Controlador de Arrecadação Municipal não fosse o número de ocupantes desse cargo hoje tão reduzido, fator que contribui, inegavelmente, para o acúmulo de processos à espera de decisões administrativas. 

O recadastramento vem sendo feito lentamente pela Prefeitura. É preciso acelerar o processo, agregando ao Cadastro áreas construídas, incrementando, assim, o lançamento do imposto. É preciso acrescentar a ele novos elementos que sirvam de base à aferição do valor do imóvel, como vaga em garagem, varanda, piscina etc., para que a Administração Fiscal aprimore o processo de avaliação sem praticar injustiça social.

Apesar de existir amplo cadastro informatizado das atividades econômicas, gerado a partir da concessão do Alvará de Localização, ele é pouco integrado com outros sistemas de dados econômico-financeiros do contribuinte.

O sistema de arrecadação e apropriação contábil da Receita, fonte vital de informação para outros sistemas e para administração da Caixa do Tesouro Municipal é antigo e apresenta sérias deficiências.

A ação fiscal do Município para evitar a evasão de impostos, promovendo a arrecadação e garantindo o cumprimento da legislação tributária, é limitada e assistemática.

O ITBI é lançado pela própria Administração Tributária e apresenta problemas e  ações corretivas que diferem dos relativos ao ISS, cujo contribuinte tem um papel ativo, com grandes possibilidades de sonegação. Falta, em relação ao primeiro, integração com os cartórios.

Há falta de informações sistematizadas que permitam a construção de indicadores para avaliar a evolução da eficácia da máquina pública municipal.

Cada órgão da Fazenda tem uma visão limitada da Administração Municipal, porque tem acesso restrito aos dados existentes, o que leva a um processo de tomada de decisões isoladas, sem conhecimento das informações de outros departamentos que possam afetá-las.

O Controlador de Arrecadação Municipal está presente na lotação dos seguintes órgãos: Coordenação de Licenciamento e Fiscalização; Coordenação de Consultas e Estudos Tributários; Coordenação de Revisão e Julgamento Tributário; Coordenação do Imposto Sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana; Coordenação do ISS, do IVVC e Taxas; Coordenação do Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis; Gabinete do Secretário; Subsecretaria; Conselho de Contribuintes e Superintendência do Tesouro Municipal - 90 (noventa) nos órgãos com atuação direta na Administração Tributária e 20 (vinte) naqueles com atuação indireta, que são os quatro últimos. Esses dados extraídos, como os demais, do documento PROMAT-RIO, mostram o esvaziamento da categoria funcional de Controlador, se os confrontarmos com a relação dos que permaneciam na ativa até o final de 1998.

As competências mais estreitamente ligadas às atribuições do Controlador parecem estar na Coordenadoria do Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbano (34),  na Coordenadoria do ISS, do IVVC e Taxas (22) e na Coordenadoria do Imposto Sobre Transmissão de Bens Imóveis (5).

Na Coordenadoria de Revisão e Julgamento Tributário, cuja competência tem também estreita relação com as atribuições do Controlador só há, porém, um representante dessa categoria funcional e 12 Fiscais de Rendas, o que ainda ocorre com a Coordenadoria de Consultas e Estudos Tributários - 8 Controladores e 14 Fiscais.

Embora tenha definidas suas competências e responsabilidades orgânicas e funcionais, parece que a Secretaria Municipal de Fazenda acredita que só com a implementação do PROMAT poderá  indicar o grau de adequação dos quadros fazendários às suas necessidades.     

Procuraremos traçar, na história administrativa do País, em rápidas remissões ao passado, a trajetória percorrida pelo embrião da categoria funcional de Controlador de Arrecadação Municipal, das mais antigas às quais se faz menção na Administração Tributária, desde que no Brasil – que ainda não era uma nação nem tinha esse nome – pela primeira vez se ouviu falar em Controlador como servidor do Estado, que era o Rei.

Em torno do Rei de Portugal funcionavam vários Conselhos, dentre os quais o da Fazenda. As evidências históricas parecem situar aí a origem de um órgão fazendário, para gerir os resultados financeiros provenientes de recursos naturais aqui explorados.

Para a manutenção do poder político do Rei era indispensável que a Administração se cercasse, aqui, de agentes destinados a arrecadar para o erário real a riqueza obtida pelos que trabalhassem nos campos e nas cidades.

Era enorme a rede de funcionários selecionados para esse mister. O Estado tinha apenas esse esqueleto: o Rei e os funcionários para controlar a riqueza.

O descobrimento das minas que iriam povoar o Tesouro Real de ouro em profusão determinou, por parte da Administração, medidas de defesa.

Toda a preocupação da autoridade real consistia na cobrança dos “quintos” do ouro e na fiscalização dos descaminhos e do contrabando, a fim de punir os transgressores.

O descaminho do ouro, porém, era realizado de muitas formas que escapavam ao controle da Administração.

Para eficiência da cobrança do imposto sobre o ouro e da fiscalização foram nomeados prepostos isolados na região das minas, mediante a adoção de diferentes sistemas: o dos quintos; o das avenças; o  dos “quintos” com a derrama; o da captação, todos condenados pela administração fiscal, pelos péssimos resultados.

Em 1677 foi baixado pelo Rei de Portugal regimento cujos primeiros artigos dispunham  e recomendavam, entre outras coisas:

“ ... que o governador se ocupasse do melhoramento da arrecadação das rendas públicas”, o que demonstra que o aperfeiçoamento da atividade arrecadadora do Estado estava presente nas preocupações do Rei.

Em 1731, com a Carta Régia de 16 de março, foi ordenada a organização do regime de controle fiscal pelo Estado.

É possível que os servidores incumbidos da cobrança e controle da décima sobre prédios (Alvará de 27/06/1808) já tivessem as responsabilidades hoje atribuídas ao Controlador de Arrecadação Municipal.

Deixemos, todavia, o passado remoto descansar na memória dos tratados que contam a história da tributação.

Com a Proclamação da Independência, em 1822, o Brasil foi dividido em Províncias sem autonomia política, só concedida pelo Ato Adicional à Constituição Imperial de 1824, o que gerou o problema tributário da discriminação de rendas próprias de cada uma daquelas unidades, estabelecendo, porém, a autonomia financeira sem a qual seria inconcebível a autonomia política.

A Lei nº 99, de 31/10/1835 reservou certos tributos, privativamente, ao Governo Central, permitindo às Províncias criar quaisquer outros, por estas definidos os tributos que pertenceriam às unidades administrativas menores. 

A Constituição de 1934 atribuiu, pela primeira vez, ao Município, competência para arrecadar determinados impostos e taxas, entre os quais o Imposto Predial e Territorial e, em sentido amplo, as taxas de seus serviços, competência essa mantida nas Constituições posteriores, o que levou à consagração do princípio da discriminação da competência tributária.

O antigo Distrito Federal conquistou a liderança, em termos administrativos e no que respeita ao aspecto tributário quando, no início da década de trinta, manteve o Cadastro Fiscal para efeito de estatística de propriedade de imóveis e consolidou toda a legislação esparsa sobre a matéria.

Em 1937 foi criada a Inscrição Imobiliária como elemento permanente de identificação do imóvel, instituindo-se o Registro Perpétuo da Propriedade, a Mapoteca e o Cadastro Fiscal. O Distrito Federal, depois Estado da Guanabara e finalmente Município do Rio de Janeiro foi pioneiro na cobrança e controle dos tributos por processo mecanizado, tornando-se, àquela época, exemplo de orientação para outros entes governamentais.   

Muitas têm sido as leis posteriores referentes à política tributária e fiscal a ser praticada pela União, pelos Estados e Municípios, todas elas com repercussões na vida do chamado Grupo Fazendário, do qual faz parte o Controlador de Arrecadação Municipal.

As transformações da legislação tributária foram acompanhadas de mudanças na estrutura administrativa para atender à evolução das leis e prover de meios ou recursos o Estado, possibilitando-lhe o cumprimento de finalidades no interesse maior do povo.

Os Controladores e os Fiscais integraram, pela primeira vez, o Quadro Permanente da antiga Prefeitura do Distrito Federal em 1938, com a reforma procedida logo após a instituição do Estado Novo. Na ocasião foram criados os cargos de Controlador e Inspetor, para exercerem suas funções específicas nos órgãos da então Secretaria Geral de Finanças, encarregada da Renda Imobiliária e das Rendas Diversas.

No antigo Departamento de Renda Imobiliária o Inspetor, mais tarde Agente Fiscal e, atualmente, Fiscal de Rendas tinha por função a fiscalização externa; o Controlador, mais tarde Oficial de Fazenda e, atualmente, Controlador de Arrecadação Municipal, tinha por função o controle interno.

A fiscalização externa era necessária porque, na época, a base de cálculo do imposto predial não era, ainda, o valor venal do imóvel, mas sim o seu valor locativo efetivo ou estimativo, este último no caso de imóvel não alugado. Cabia ao Inspetor apurar no local, quando da inscrição do imóvel, e em vistorias periódicas, se estava alugado e por quanto. Não estivesse, arbitrar esse cálculo.

Em 1963 o sistema foi modificado: a base de cálculo continuou sendo, não o valor efetivo ou estimado, mas o valor locativo padronizado, obtido mediante cálculos efetuados em obediência a critérios pré-estabelecidos . A fiscalização externa tornou-se desnecessária e todos os Fiscais foram removidos para outros órgãos onde eram necessários, principalmente para o Departamento da Renda Mercantil, responsável pelo antigo ICM.

Ao Controlador eram atribuídas as funções de controle fiscal interno, como as seguintes:

1.    controle técnico do cadastramento inicial dos imóveis e de atualização cadastral, desde a coleta de dados até a escrituração em fichário próprio ou folha de registro;

2.    cálculo do valor padronizado adotado como base de cálculo do imposto, observando os critérios estabelecidos quando do 1º lançamento e nas atualizações gerais periódicas;

3.    comunicação dos elementos necessários para o lançamento do tributo ao órgão encarregado do processamento dos dados e conferência das listagens editadas em conseqüência;

4.    conferência das guias de pagamento dos tributos lançados e posterior emissão das mesmas, autenticadas com a rubrica e carimbo do Controlador emitente;

5.    registro e emissão das guias de pagamento dos tributos lançados;

6.    registro, em folha própria (Registro Perpétuo de Propriedade), de todas as alterações referentes aos elementos cadastrais e financeiros tais como: localização e numeração do imóvel, nome do proprietário, dimensões, guias de pagamento emitidas, inclusive as da Dívida Ativa, pagamentos efetuados, lançamentos em débito, etc.;

7.    instrução de processos, prestando informações, emitindo pareceres ou cumprindo expediente;

8.    exame e solução, em 1ª instância, das reclamações formalizadas com respeito a valores lançados e situação cadastral; 

9.    emissão de certidões de quitação fiscal, existência de débito, elementos cadastrais, histórico fiscal.

No período de 1963 a 1983 não havia Fiscal de Rendas exercendo qualquer atribuição referente ao IPTU. Todos os serviços eram de responsabilidade do Controlador. Até mesmo as vistorias externas, quando necessárias, eram executadas por um pequeno grupo de Controladores, especialmente designados para esse fim, e as funções de chefia eram, quase todas, exercidas por representantes dessa categoria.

Os quadros suplementares do Estado e do Município do Rio de Janeiro constituíram-se a partir de cargos ocupados e vagos existentes no Quadro de Pessoal do extinto Estado da Guanabara, na forma prevista pelo § 2º, art. 35, do Decreto-Lei nº01, de 15/03/75, em consonância com o art. 16 da Lei Complementar n°20, de 01/07/74, permanecendo ainda, mesmo que em esferas distintas da federação, os servidores sob o regime estatutário do Decreto-Lei nº100, de 08/08/69.

A Lei nº93, de 19/10/76, previu em seu art.3º que, na elaboração do Plano de Cargos fosse observada a orientação da Lei Federal nº5.645, de 10/12/70, no sentido de que  fossem as Categorias Funcionais do Serviço Fazendário aglutinadas em um só Grupo Ocupacional, o que foi feito na esfera federal pelo Decreto nº72.923, de 15/10/73, pela criação dos Grupos Tributação, Arrecadação e Fiscalização – TAF – 600.            

Ao elaborar o Plano de Classificação de Cargos e de Vencimentos do Poder Executivo do Município do Rio de Janeiro através da Lei nº 95, de 14/03/79, o Poder Executivo teve a preocupação, na área fazendária, de usar como padrão de referência para o cargo de Oficial da Fazenda, hoje Controlador de Arrecadação Municipal, o cargo de Controlador de Arrecadação Federal - CAF, com atribuições internas da Administração Fazendária. Foram dadas, assim, ao Controlador de Arrecadação Municipal as mesmas atribuições internas concedidas ao CAF em nível de União (D.O.M. de 16/03/79).

Ao estruturar os cargos da Fazenda Nacional em 1985 a União promoveu, através do Decreto-Lei nº 2.225, de 10/01/85, a fusão dos cargos de nível superior do chamado grupo TAF, visando facilitar o desempenho de suas atribuições e o fluxo de trabalho da Receita Federal. O Distrito Federal adotou o mesmo procedimento da União.

O Decreto-Lei nº 2.225 criou a carreira Auditoria do Tesouro Nacional composta dos cargos de Auditor Fiscal do Tesouro Nacional e Técnico do Tesouro Nacional a serem ocupados, mediante transposição, pelos ocupantes das categorias funcionais de Fiscal de Tributos Federais, Controlador da Arrecadação Federal e Técnico de Atividades Tributárias (TAF 601, 602 e 606).

Essa a solução adotada pela União e que vem sendo seguida com sucesso pelo Município. Por que, então,  não continuar trilhando o mesmo caminho e converter o Controlador de Arrecadação Municipal e o Técnico de Fazenda, respectivamente, em Auditor Fiscal e Técnico da Receita Municipal?       

O Estado, através dos Decretos-Lei nº362, de 27/09/77 e 373, de 01/02/78, seguiu essa orientação e estabeleceu, antes do Plano de Classificação de Cargos, o nivelamento de vencimentos, a uniformização da denominação e a aglutinação de cargos do Serviço Fazendário fixando linhas de promoção entre os mesmos, regulamentados em duas etapas, através dos  Decretos n° 4.125, de 20/05/81 e 5.043, de 09/12/81.

A partir de 1984 teve início a invasão do IPTU pelos Fiscais de Rendas e a ocupação do espaço antes reservado ao Controlador. As chefias passaram a ser exercidas pelo Fiscal de Rendas; muitas das funções de controle interno, próprias do Controlador e por ele executadas passaram a ser consideradas da competência exclusiva do Fiscal, sem, no entanto, haver reformulação da legislação que criou os cargos do Grupo Fazendário e estabeleceu suas atribuições.

A informatização de cadastros de tributos imobiliários (IPTU) e mobiliários (ISS), de atividades econômico-fiscais (posturas) e de arrecadação das receitas municipais impôs métodos de trabalho nos quais as atividades internas assumiram papel de maior importância não só por razões de ordem técnica de seleção dos dados a serem processados, mas também pela indispensável avaliação crítica das listagens e relatórios que orientam as correções, com vistas à recuperação de créditos tributários constituídos e de ações fiscais em busca de elevação da receita municipal.

Nos termos da Lei nº722, de 12/07/85, tais atividades internas, impulsionadoras do processo de informatização, constituem atribuições típicas dos servidores ocupantes da Categoria Funcional de Controlador de Arrecadação Municipal, já que envolvem planejamento, coordenação, orientação, supervisão, execução e controle da arrecadação da receita municipal.

Essas considerações reforçam a constatação de que cada profissional tem reservada, por lei, sua área de atuação específica  que complementa e é complementada pela atividade do outro, tornando impossível que um realize o trabalho do outro sem estar, automaticamente, ocupando, indevida e ilegalmente, espaço que não é seu. 

O Controlador faz com que ocorra a arrecadação; verifica se ela ocorreu segundo a lei, se houve falhas, por que, quais as providências para que ocorra de forma eficiente e eficaz

CONCLUSÃO

Levando em consideração tudo que foi exposto até o momento, resta-nos encontrar resposta para as seguintes indagações que submetemos, neste documento, à consideração do titular da Secretaria Municipal de Fazenda e em relação às quais aguardamos sua manifestação expressa:

a)      Se ambos -  Controlador de Arrecadação Municipal e Fiscal de Rendas -  possuem a mesma escolaridade exigida para realizar o serviço de instrução de processos e de lançamento de tributos e se a remuneração do Controlador é consideravelmente inferior  à do Fiscal, por que utilizar o segundo num trabalho que o primeiro executa para o Município com uma retribuição muito menor?

b)     Por que os cargos vagos de Controlador não estão sendo preenchidos através de concurso, mesmo tendo o volume de trabalho aumentado, fato que pode ser constatado pelo exame do crescimento do Município nos últimos 14 (catorze) anos, no início dos quais foi realizado o último concurso para a categoria?

c)     Se o Controlador já  não traz contribuição importante para o atingimento dos objetivos da Secretaria Municipal de Fazenda, por que estão sendo, constantemente, recontratados Controladores de Arrecadação Municipal aposentados para realizar o trabalho acumulado nas unidades da Fazenda Municipal – 22.000 (vinte e dois mil) processos administrativos tributários pendentes de solução, segundo o PROMAT, relativos somente ao IPTU, providência essa que, além de mobilizar, indevidamente, um elevado contingente de Fiscais de Rendas, emperra o desenvolvimento de atividades que lhes são próprias e podem contribuir diretamente para aumentar a arrecadação, fato esse agravado ainda pela não incidência de multas e moras sobre os débitos enquanto os processos aguardam instrução e prosseguimento, o que resulta em severas perdas financeiras?

d)     Será que os problemas identificados no PROMAT em relação ao acúmulo de processos e lentidão na solução de casos de consultas, impugnações e correções cadastrais, que sugerem que rotinas, procedimentos e fluxo de informações sejam  repensados, não estariam ligados, também, à inadequação do perfil de quem hoje, indevidamente, orienta os contribuintes?

e)     Por que fica com o Fiscal de Rendas apenas a última e menos complexa - mas não menos importante - etapa da constituição do crédito tributário – lançamento -  se é o Controlador quem cumpre todas as demais? Seria tão somente para justificar o fato de o Fiscal, mesmo estando afastado do seu ambiente de trabalho (a rua), poder fazer jus ao recebimento da Gratificação por Produtividade?

f)     Por que os Controladores não vêm participando das decisões tomadas na Secretaria Municipal de Fazenda em relação à política de arrecadação de tributos se essa atividade está prevista em, pelo menos,  três das atribuições que lhe são cometidas pela Lei que criou o cargo? (Vide p. 3 deste documento, atribuições nº 6,7 e 8.)

g)    Por que impedir que o Fiscal de Rendas exerça a única atribuição que é privativa de seu cargo (fiscalização), retirando-o da atividade externa e privilegiando a possibilidade de impunidade do contribuinte sonegador?

h)     Por que onerar os cofres públicos com o pagamento de um profissional (ocupante do cargo de Fiscal de Rendas) com vencimento e gratificações mais elevados,  para executar tarefas que são atribuição de outro profissional (ocupante do Cargo de Controlador de Arrecadação Municipal) cuja remuneração é muito inferior?

i)       Por que a Secretaria Municipal de Fazenda adotou, como prática, nas suas repartições onde Controlador de Arrecadação Municipal e Fiscal de Rendas exercem indiscriminadamente as mesmas funções (que traduzem atribuições do primeiro, pela Lei nº 722), a exigência de registro de ponto para o Controlador mas não para o Fiscal alegando que a função deste é externa e a daquele é interna, por lei, se, de fato, ambos atuam dentro das repartições, o segundo usurpando espaço e atribuições do primeiro?

j)       Se o avanço tecnológico que a Secretaria Municipal de Fazenda pretende incorporar e perseguir através de providências preceituadas pelo PROMAT estiver indicando que o trabalho externo, a cargo do Fiscal de Rendas será, a cada dia, mais rápido e facilitado demandando, conseqüentemente, menor contingente de ocupantes desse cargo e provocando, em contrapartida, aumento inversamente proporcional do volume e diversidade de informações cujo tratamento exigirá maior contingente interno, constituído, hoje, pelo Controlador de Arrecadação Municipal  para cruzá-las com as originárias das receitas estadual e federal e propiciar a integração do Sistema Tributário Nacional, não será essa invasão ilegal do campo de atuação do Controlador um movimento antecipado do Fiscal para garantir as atribuições do outro, e seu lugar ao sol, quando a diminuição de seu trabalho, que é de campo, esvaziar o conteúdo de seu cargo e demonstrar a desnecessidade de sua manutenção?

k)     Se ao Fiscal de Rendas agradam tanto as atribuições de Controlador de Arrecadação Municipal, por que não se candidata ao seu exercício através dos trâmites legais do concurso público sujeitando-se, inclusive, ao recebimento dos vencimentos* e pontuações** próprios do cargo de Controlador, cujas atividades executa no momento, ilegalmente?

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* Os vencimentos dos cargos de Controlador de Arrecadação Municipal e Fiscal de Rendas são os mesmos e correspondem a:

Classe Especial – R$ 182,77

1ª Categoria       - R$ 170,67

2ª Categoria       - R$ 158,19

3ª Categoria       - R$ 145,57

** Aos vencimentos do Controlador são atribuídos até 240 pontos como Gratificação por Produtividade, o que equivale a R$ 1.761,60;  aos do Fiscal são atribuídos até 720 pontos, o que equivale a R$ 5.284,80.